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脱贫攻坚成效评估与接续乡村振兴研究

截至2020年底,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,数年的精准扶贫工作成效显著,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。下一步,要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。为了更好地推动工作,确保脱贫基础更加稳固、成效更加持续,有必要对脱贫攻坚的工作成效进行科学评估。一方面,可以准确评价脱贫攻坚工作的成绩,总结成功经验,接续推动脱贫地区发展;另一方面,可以厘清以前工作中还需完善的薄弱环节,分析可能存在的返贫致贫风险,有针对性地进行政策调整,防范化解风险,为高质量实施乡村振兴战略打好基础。

 

一、研究框架

 

脱贫攻坚成效评估一般分两种。一种是脱贫成效第三方评估,即通过引入第三方机构调查“两不愁、三保障”落实情况、贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度等主要指标,以指标得分评价脱贫攻坚的效果;另一种是贫困治理绩效评估,是对基层脱贫攻坚工作成效的评估,即通过对贫困村和贫困户的收入等指标进行跟踪分析,了解各项脱贫政策措施落实情况,评价脱贫攻坚工作的具体实绩。实际工作中往往综合考虑两种评估方法的特点,将二者一起运用,。

本研究属于对脱贫攻坚工作成效的评估,以武汉市蔡甸区侏儒山街这一农业人口占绝大多数的新城区典型街道为分析对象,采集贫困村、贫困户2014-2020年的扶贫数据,评价脱贫攻坚的工作成绩,由此全面展现武汉市在实施产业扶贫、教育扶贫、危房改造、保障扶贫、基础设施提升等方面的成效,分析脱贫攻坚工作中还需改善的环节,按照接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴的新要求,提出有针对性的对策建议。

(一)研究综述

脱贫攻坚中引入第三方评估,是为了让第三方独立、客观、公正地对扶贫工作进行评估。夏海军等分析了安徽省高校实施第三方评估的情况,认为以高校师生为主体的第三方评估能够发现精准扶贫中存在的一些问题,有利于促进扶贫工作的开展,但评估方式也存在依赖性强、专业性弱等问题[1]。马国方等实证分析了精准扶贫工作成效第三方评估的主要路径和作用机制,设计了脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、综合贫困发生率、群众认可度等指标,用于精准扶贫工作成效考核和贫困退出考核[2]。王志立认为精准扶贫成效第三方评估面临着实施合法性、多维度测量、数据获取渠道受影响和评估制度规范缺失等难题,提出构建科学指标体系、畅通数据获取渠道、开展体验式调查等方式弥补第三方评估存在的缺陷和不足[3]。王莉莉、乔薇认为第三方机构评估具有独立性、专业性、客观性,但存在制度规范保障不到位、独立性和专业性有所欠缺、绩效评估方法相对单一、评估信息不对称等问题,认为成效评估要充分发挥党和政府的支持和引导作用,要体现党委政府绩效考核的权威性、科学性、实用性[4]。

精准扶贫战略实施以来,精准评估贫困户脱贫成效就成为贫困村脱贫、贫困县摘帽的基础。侯莎莎基于公共价值为基础的政府绩效治理理论,提出对贫困户脱贫绩效的精准评估应当综合考虑价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系、绩效环境体系五个方面[5]。刘学敏根据国家政策体系,认为脱贫攻坚考核评估机制的关键议题是贫困户收入、群众满意度以及考核频次等问题[6]。辛强从政府巩固脱贫攻坚成果角度出发,设计了一套计算政府在脱贫基础夯实度、脱贫能力提升度、增收渠道拓宽度、特困群体保障度、脱贫力量集聚度五个方面得分的绩效评估指标体系[7]。王造兰通过实地抽样调查,从精准扶贫民主度、参与度、公平度、执行度四个维度,对影响精准扶贫实施过程的障碍性因素进行分析,提出了精准扶贫实施过程优化路径[8]。周海燕选取河南省R县D村作为调研点,构建符合D村实际的村级精准扶贫绩效评价体系,从脱贫成效精准、项目安排精准、扶贫对象精准、措施到户精准、因村派人精准、资金使用精准六个方面评价D村精准扶贫成效,提出加强资金监管、加强贫困动态监测、降低金融扶贫准入政策等建议[9]。

脱贫攻坚取得全胜之后,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为“三农”工作重中之重。张琦在综合考察产业扶贫、绿色减贫、文化扶贫同乡村振兴有效衔接等方面内容的基础上,探索了贫困治理和乡村振兴有效衔接的可行性和有效性[10]。王迪、薛选登认为要对已脱贫人员的收入水平、脱贫方式、致贫原因、家庭状况进行跟踪评估,分析脱贫户返贫风险,探寻返贫风险与地形、文化等因素的关联程度,有针对性地建立由预警系统、阶梯激励、内生动力、返贫保险构成的返贫风险防控体系,形成对返贫风险的有效防控[11]。曹子淳等通过调研,发现部分地区出现“贫困-脱贫-返贫”的“沙漏式返贫”现象,分析了导致返贫的主体因素和非主体因素,提出返贫风险量化评估方案及保险防贫对策[12]。刘照润清运用陕西省合阳县7个镇的500份农户调研数据,测算当地农户经济发展质量指数及绩效评价水平,根据评估结果分析存在的问题,提出脱贫户经济高质量发展思路[13]。

(二)分析对象

本项研究选取武汉市蔡甸区侏儒山街为分析对象。侏儒山街位于武汉市西部与仙桃市和汉川市接壤处,有4个中心镇和42村。2014年认定22个建档立卡贫困村,贫困村占比52.4%;当年统计侏儒山街总户数17600户,人口78100人,建档立卡贫困户总数为2051户,占比11.7%;贫困人口总数为6026人,占比7.7%。侏儒山街是武汉市比较典型的农业街(乡、镇),从这个街道的贫困村、贫困户分布,以及扶贫政策落实情况,可以看出武汉市的脱贫攻坚成效。

(三)数据来源

习近平总书记在2013年11月提出精准扶贫重要思想后不久,脱贫攻坚工作以前所未有的力度全面展开,国务院扶贫开发领导小组办公室研发建设了“全国扶贫开发信息系统”,每年采集建档立卡贫困户和贫困村的数据录入“业务管理子系统”。“全国扶贫开发信息系统”中的贫困村和贫困户信息数据分年度统计,统计时间段从上年度10月到本年度10月,如2014年某贫困户家庭人均年收入,指的是该家庭从2013年10月至2014年10月这一年来的人均收入,其他数据如无特别说明,均按照这一时间段来统计。本项研究使用的贫困村和贫困户数据均来源于此;引用的政策措施来源于武汉市委市政府文件以及相关职能部门的公开文件和数据;所采用的典型案例来自实地调研。

(四)研究方法

2014年起,侏儒山街部分行政村纳入建档立卡贫困村,所有村的贫困户建档立卡,贫困信息进入“全国扶贫开发信息系统”。此后,贫困村和贫困户开始享受各项帮扶政策,经过帮扶,陆续有部分贫困村和贫困户脱贫。到2018年底,所有贫困村和贫困户全部脱贫。但扶贫工作总要求是“四个不脱”即脱贫不脱政策、脱贫不脱责任、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱监管,贫困村、贫困户即使已经脱贫,也要继续帮扶巩固脱贫成果。

本项研究从“全国扶贫开发信息系统”中提取2014-2020年贫困村和贫困户的统计数据和资料,通过对历年数据变化进行趋势分析,论述脱贫攻坚的成效;通过分析各项帮扶措施的实施情况,梳理各种扶贫政策的效果。贫困村和贫困户脱贫之前的年份数据,反映的是各项扶贫政策的帮扶效果;脱贫之后的年份数据,反映的是巩固脱贫的成效。

对贫困村的分析,选取集体经济收入和贫困发生率(低于贫困线的人口占全部人口的比例)两个重要指标,通过对2014-2020年的数据进行趋势分析,反映贫困村总体帮扶成效;选取贫困村交通、用水、信息化、文化、环境卫生等方面的数据变化,展现贫困村在享受帮扶政策后,基础设施提升方面的成效。

对贫困户的分析,选取家庭人均纯收入这一指标,通过对2014-2020年的数据进行趋势分析,反映减贫成效。根据统计资料,梳理全街贫困户在产业帮扶、教育帮扶、危房改造、保障性帮扶、生活条件改善等方面享受政策的具体情况,反映各项政策帮扶的成效(见表1)。

 

二、贫困村脱贫成效分析

 

2014年,侏儒山街建档立卡贫困村共有22个,2016年、2017年各有7个村脱贫出列,2018年剩下的8个村也全部脱贫出列。2019年、2020年继续落实帮扶政策,巩固脱成效(见表2)。

(一)全街贫困村总体帮扶成效分析

贫困村脱贫出列最重要的两个指标是村集体经济收入超过10万元和贫困发生率低于3%。表3显示了22个贫困村集体经济收入和贫困发生率的变化趋势,表中的贫困村村均集体经济收入指标是22个贫困村每年集体经济收入的平均值,贫困村村均贫困发生率是22个贫困村每年贫困发生率的平均值,这两个指标可以反映侏儒山街的平均水平。从均值变化趋势看,贫困村集体经济收入逐年增加,贫困发生率逐年减少,到2018年全部贫困村脱贫出列时,村均集体经济收入达到13.01万元,贫困发生率低至0.11%,两个均值指标都达到脱贫出列的标准。

(二)贫困村集体经济帮扶成效分析

均值不能代表个体,所以还需对22个贫困村进行具体分析。2014年集体经济最差的村年收入为0.4万元,最好的村年收入10万元。随着脱贫攻坚力度不断加大,各项政策特别是产业扶贫政策陆续落实,大部分贫困村集体经济收入逐年增加,少数经济薄弱村经过大力帮扶,集体经济收入在关键年度实现飞跃。2018年底,各村集体经济收入最低值和最高值分别为10万和29.6万,全部贫困村集体经济收入达到脱贫出列标准。

(三)贫困村减贫成效分析

观察每个贫困村历年来的贫困发生率,可以直观地看出每个贫困村贫困户净减少的变化趋势。数据显示,绝大部分贫困村的贫困人口每年都是净减少的,到2018年底,所有贫困村贫困发生率都达到脱贫出列标准,即贫困发生率低于3%。22个贫困村中有20个村贫困发生率为0,也就是说贫困户全部脱贫,脱贫成效非常显著;只有2个村还有极个别贫困户未脱贫。经过调查了解到,这几个家庭有人患大病或重病,负担较重,且影响了农业生产或外出务工,导致收入未达到预期目标。2019年统计时,发现所有贫困村贫困发生率都为0,说明经帮扶,所有贫困户的困难都得到解决。2020年统计时,所有贫困村贫困发生率均为0,说明脱贫攻坚成果持续巩固。

(四)贫困村基础设施提升成效分析

交通运输。2014年统计数据显示,22个贫困村全部通了沥青(水泥)路,20个村通客运班车;从2016年开始,所有贫困村都通了客运班车;贫困村路面出现破损,都能得到修补。2018年客运班车增加了新的车辆,在侏儒山街建设了新的客运站。

生活用水。从2014年有调查统计资料开始至今,22个村全部居民实现饮水安全,没有饮水困难户数。

信息化建设。2014年,22个村通宽带户数比例为16.47%,手机上网户数为32.7%;到2018年,通宽带户数比例达到35.3%,手机上网户数达到68.1%。

文化建设。从2014年有调查统计资料开始至今,22个村都有文化室。

环境卫生。2014年,22个村都有卫生室,63.64%的贫困村有公共卫生厕所,68.18%的贫困村有垃圾集中堆放点,单位人口拥有执业(助理)医师数为0.48人/千人。到2018年,全部贫困村有公共卫生厕所,87.5%的贫困村有垃圾集中堆放点,单位人口拥有执业(助理)医师数达到1.43人/千人。

上述基本公共服务设施方面的统计,只是展示了基础设施提升某些方面的共性成果,贫困村人居环境整治和农业生产基础设施建设没有列入分析内容,因为这些建设项目的设计都是因地制宜的,每个村都各有特点,不同类型的建设项目不能放在一起分析比较,只能分别描述。本项研究选取一个1000人左右的典型村实地调研,据不完全统计,2014-2020年,该村在农业生产设施方面新建排灌机站4座、机站维修更新设备9座、硬化渠道6000米、硬化田间道路6000米;在人居环境改善方面,整治了2800米环村河,包括疏挖、护坡、硬化、绿化、亮化,建设了全村污水处理系统,包括污水生态处理池和全村排水系统。

 

三、贫困户脱贫成效分析

 

建档立卡贫困户在被纳入“全国扶贫开发信息系统”之初收入较低,主要是因病、因残、因学等原因致贫。2014年侏儒山街扶贫数据显示,因病致贫占比56.91%,因残致贫占比36.36%,因学致贫占比2.2%,缺劳力致贫占比1.27%,缺技术占比1.49%,缺资金占比1.05%,其他因灾、缺资源等致贫占比低于1%。通过在健康、保障、教育、产业、就业等方面有针对性的帮扶,每年都有一部分贫困户的困难得到解决,家庭人均纯收入超过贫困线。

(一)贫困户脱贫成效分析

2014年侏儒山街42个村共有建档立卡贫困户2051户,经过帮扶,每年都有一批贫困户脱贫,也有少量符合条件新增加的贫困户。每年还有个别贫困户销户,这是因为极少数贫困户只有一人,当年户主去世,则该贫困户销户。每年建档立卡贫困户总量都有变化,但脱贫数量多于新增数量,未脱贫户数呈现出净减少态势。到2019年统计时,所有建档立卡贫困户全部脱贫(见表4)。

需要说明的是,有的研究方法认为:贫困户脱贫后,就不再纳入统计范围,也就是说,只统计未脱贫人口的人均纯收入和其他指标。这种研究方法减少了统计样本,而且减少的是脱贫后收入相对较高的样本,统计后得出的结果有一定的局限性。按照脱贫攻坚工作“四个不脱”的总要求,建档立卡贫困户即使脱贫,也要继续享受政策,以巩固脱贫成果,所以,本项研究在计算贫困户每年的人均纯收入时,将所有建档立卡贫困户(含已脱贫人口)均纳入统计范围,这样计算符合政策、符合实际。

2013年底建档立卡工作开展以来,国家贫困线标准(贫困户识别标准)为农民家庭人均纯收入2300元,2014年为2800元,2015年为2855元,2016、2017年为 2952元,2018、2019年为 2995元。武汉市贫困线识别标准2014、2015年为3500元,2016年为4040元,2017年为4217元,2018年为4297元。从全街所有贫困户的平均值看,贫困户人均纯收入这一指标2016年就达到退出标准,但实际情况是还有一部分收入较低的贫困户没有达到脱贫标准。脱贫攻坚不能有任何一个人掉队,收入最低的贫困户达到退出标准,才能算是脱贫攻坚取得全胜。经过数年的努力,脱贫攻坚“硬骨头”一个个被啃下,到2018年进行统计时,只有28户(占比0.16%)的家庭人均纯收入离武汉市贫困退出标准还有微小差距,到2019年进行统计时,全街家庭人均纯收入最低的一户也超出当年贫困线数百元,这表明所有建档立卡贫困户提前脱贫,脱贫攻坚成效显著。

单从收入来看,从2019年开始所有建档立卡贫困户都已脱贫,但很多家庭在健康、保障、教育、产业、就业等方面的实际困难依然存在,如不管不顾,很可能存在返贫风险,所以2019年、2020年各项帮扶政策措施力度不减,以不断巩固脱贫攻坚取得的成效。

(二)帮扶措施成效分析

据统计,2014-2020年底,侏儒山街42个村(含22个贫困村)中,所有贫困户均享受过一项或多项帮扶措施,享受帮扶措施总数达到16248项,户均享受数达到8.5项。

产业扶贫。到2020年底,共有378个建档立卡贫困户享受了产业帮扶,占比18.99%。一共325个产业帮扶项目中,种植业帮扶项目137个,占比42.15%;养殖业帮扶项目77个,占比23.69%;龙头企业带动项目111个,占比34.15%。

健康扶贫。到2020年底,100%的建档立卡贫困户享受过健康帮扶。100%的贫困户参加城乡居民基本医疗保险,个人缴费由区级财政全额补助;100%的贫困户参加大病保险;共有1281户家中有人接受过医疗救助,占比64.4%;共有1989户家中符合条件的成员参加商业补充医疗保险,占比99.9%;共有1990户家中符合条件的成员接受大病(地方病)救治,占比100%。

就业扶贫。到2020年底,共有1452户享受过就业扶贫政策,占比76.1%。没有享受该项政策的贫困户,基本上都是家中没有劳动力或适龄人员因病因残丧失劳动力。符合条件的贫困户家中劳动力100%都有务工(含外出务工、就近务工、就地打零工)。

教育扶贫。266户家中有受教育人口的贫困户,全部都享受了教育扶贫政策,共有470人接受教育帮扶。其中,177人享受“雨露计划”职业教育补贴,96人享受助学贷款,197人享受助学金等学生资助。

危房改造。到2020年底,共有70户符合条件的建档立卡贫困户家中进行危房改造,所有危房改造项目,都必须经过第三方专业机构现场检测评估通过后进行。2015年以前通过民政等部门改造30户,2015、2016年各改造14户,2017年改造8户,2018年改造4户。2019年危房改造标准是:D级危房改造面积人均不超过25平方米,每户补贴39381元;C级危房改造,每户15381元。

综合保障性扶贫。截至2020年底的统计数据显示,100%的建档立卡贫困户享受过综合保障性扶贫政策。其中,参加城乡居民基本养老保险的为1907户,占比100%;符合条件曾经享受过农村居民最低生活保障的户数为1470户,占比77.1%;特困供养为619户,占比32.5%。贫困户中,残联审核认定的残疾人,全部都按照标准享受残疾人补贴,3、4级只享受残疾人生活补贴,1、2级同时享受残疾人生活补贴和护理补贴。

生活条件改善。贫困户中,有104户需要进行生活条件改善,全部都享受了这项措施。其中,有97户家门口到村塆路之间没有硬化,都享受了入户路改造(硬化);有29户需要改善自来水上下水设施,全都享受了安全饮水改善帮扶措施;有2户卫生厕所有故障或破损,全都享受了卫生厕所改造。

金融帮扶成效。截至2020年底,共有41户建档立卡贫困户享受了金融扶贫政策,占比2.06%,具体帮扶措施是申请扶贫小额信贷用于发展生产。

(三)贫困户收入结构分析

侏儒山街贫困户致贫原因主要集中在因病、因残、因学,这些因素导致他们开支大、增收渠道有限,所以家庭人均收入低于贫困线。观察“全国扶贫开发信息系统”中其他地方的数据,发现侏儒山街这种情况并不是个案,而是普遍现象。所以扶贫政策措施主要分两方面:一方面通过健康帮扶、教育帮扶减少贫困户的开支,另一方面通过产业帮扶、就业帮扶、保障性帮扶增加贫困户的收入。产业帮扶鼓励贫困户发展生产,增加生产经营性收入;就业帮扶促进贫困户劳动力就业,增收务工收入;保障性帮扶给符合条件的贫困户发放计划生育金、低保金、五保金、养老保险金、生态补偿金以及其他转移性收入,使贫困户增加转移性收入。表5显示的是2014-2020年全街贫困户家庭收入,其中每一项收入值,都是所有建档立卡贫困户的平均值。

通过观测2014-2020年的历史数据,发现生产经营性收入、务工收入、转移性收入每年都在增加,其中务工收入增长最快,所占比重越来越大,到2018年时,务工收入占比超过50%。

保障性帮扶措施中,对贫困户增收作用比较显著的是低保金、养老保险金和其他转移收入,如表6所示,户均低保金占转移性收入的50%左右,户均养老保险金占比在20%-25%之间,户均其他转移收入占比在17.1%-33.8%之间,这三者之和占了转移性收入的大部分。其他转移收入包括社会救助和补助、长期抚恤金、残疾人补贴、耕地补贴、农业综合补贴等,其中社会救助和补助、长期抚恤金、残疾人补贴属于保障性帮扶措施给贫困户带来的收入,耕地补贴、农业综合补贴属于产业帮扶的范围。

 

四、结论与建议

 

经过综合分析,发现武汉扶贫政策和措施针对性强、帮扶力度大、成效显著,但也存在着产业发展动力有待加强、防范化解返贫致贫风险的能力有待提高、金融帮扶效果不明显等薄弱环节。

2020年,因为新冠肺炎疫情和特大洪涝灾情,导致一些贫困村基础设施损毁、扶贫项目建设延误、集体经济收入减少、贫困户生产经营性收入降低、务工机会变少。面对这些困难,党和政府有力应对,各种帮扶措施力度加大,成效依然显著,从统计数据可以看出,2020年贫困村、贫困户的各项发展指标,不仅没有降低,而且在2019年的基础上有所增长。

(一)研究结论

一是脱贫攻坚工作针对性强,帮扶力度大,脱贫成效显著。建档立卡贫困户经过精准识别后,统计分析发现主要致贫原因是因病、因残,次要原因是因学、缺劳力、缺资金技术。武汉市针对致贫原因,集中力量开展健康扶贫、保障性扶贫、就业扶贫,同时不放松产业扶贫、教育扶贫、危房改造、金融扶贫和基础设施提升,不断提高扶贫针对性。健康扶贫方面,几年来投入大量资金和医疗资源,将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助、补充医疗保险兜底四项保障范围,切实降低贫困人口就医负担,大大减轻了贫困户医疗压力,因病致贫的全部脱贫,没有出现因病返贫的情况。保障性扶贫方面,大力完善扶贫兜底措施,有效衔接农村居民最低生活保障制度与扶贫开发政策,实现建档立卡贫困人口应保尽保、应扶尽扶,同时开展贫困残疾人脱贫行动,将符合条件的建档立卡贫困残疾人纳入农村低保和城乡医疗救助范围,完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,扶持有劳动能力的残疾人就业创业,所有残疾人经过帮扶全部脱贫。就业扶贫方面,鼓励有劳动能力的贫困户开展创业,挖掘贫困村周边重大工程、重点项目、以及龙头企业用工需求,帮助贫困户就近就业,加强就业技能培训,提高贫困家庭劳动力就业技能。通过针对性帮扶,贫困户医疗方面的开支大幅减少,务工收入快速增长,转移性收入稳定提升,生产经营性收入稳中有进,从2015年到2020年,贫困户人均纯收入比上年度依次增长11%、60%、56.6%,53.5%、16.7%、1.3%,扶贫措施带动贫困户增收效果特别显著。在贫困户年收入构成中,务工收入占一半,贡献最大,充分说明就业是民生之本,只要保证贫困户劳动力充分就业,贫困户增收就有保障。当然,扩大就业是一项综合性工程,既要帮助贫困劳动力培训技能、介绍岗位,更重要的是优化营商环境,发展壮大劳动密集型小微企业,给综合素质不太高的贫困劳动力提供更多的就业岗位。

6 贫困户家庭转移性收入收入结构

年份

户均转移性收入(元)

户均计划生育金(元)

占比

户均低保金(元)

占比

户均五保金(元)

占比

户均养老保险金(元)

占比

户均生态补偿金(元)

占比

户均其他转移性收入(元)

占比

2014

6812.8

17.9

0.3%

3406.7

50.0%

50.9

0.7%

1450.1

21.3%

9.7

0.1%

1877.4

27.6%

2015

7460.4

16.1

0.2%

4011.8

53.8%

40.2

0.5%

1704.1

22.8%

9.7

0.1%

1678.5

22.5%

2016

9729.2

11.0

0.1%

4721.0

48.5%

103.9

1.1%

2082.2

21.4%

4.4

0.0%

2806.6

28.8%

2017

13462.2

32.9

0.2%

5893.4

43.8%

235.6

1.8%

2749.9

20.4%

0.5

0.0%

4549.9

33.8%

2018

12460.8

45.1

0.4%

6980.4

56.0%

300.1

2.4%

3000.0

24.1%

4.1

0.0%

2131.1

17.1%

2019

13748.1

74.3

0.5%

7078.0

51.5%

350.5

2.5%

3263.5

23.7%

0.3

0.0%

2981.7

21.7%

2020

13763.8

74.7

0.5%

7094.2

51.5%

345.2

2.5%

3262.8

0.2

0.3

0.0%

2986.6

21.7%


二是防范化解返贫致贫风险的能力有待提高。2020年疫情和洪涝灾害发生后,市、区迅速部署防疫和防汛救灾,努力克服疫情和灾情对脱贫攻坚的影响,但总的来说,防疫和防汛工作重心主要放在疫情防控和抢险救灾,虽然对因疫因灾导致的返贫致贫风险进行了监测和一定程度的帮扶,但帮扶措施还需进一步细化、落实。如2020年疫情和灾情影响了扶贫产品的流通,各部门都想方设法对滞销农产品进行监测,依托消费扶贫政策促进扶贫产品销售,一些贫困村积极申报扶贫产品,希望搭上消费扶贫快车,但大部分贫困村的农产品都是原材料或者初级产品,管理、包装、质量、品牌、储运等方面都达不到网上销售的水平,消费扶贫对很多贫困村的带动作用不够显著。

三是产业发展带动贫困户增收的动力还有待加强。从2014年至2020年贫困户家庭收入结构看,户均生产经营性收入增长速度分别为3.9%、6.4%、-6.0%、21.7%、34.7%、0.5%。这组收入增长数据说明2014年度、2015年度产业扶贫带动贫困户增收的效果逐步增强;2017年统计数据显示该项收入有所降低,分析发现,这是因为2016年武汉遭遇大面积洪涝灾害,农作物普遍减产甚至绝收,而“全国扶贫开发信息系统”统计口径是从上年度10月到本年度10月,2016年秋冬季的收入减少,直接反映到2017年统计数据就是负增长;从2017年开始,武汉在产业扶贫方面加大力度,通过大力推进“三乡工程”、电商扶贫等措施促脱贫,反映到统计数据上就是2018、2019年度户均生产经营性收入大幅增长。然而,户均生产经营性收入占总收入的比例总趋势是下降的,2014年占比为20.3%,至2017年占比降至9.2%,2018年、2019年略有回升,也仅占11.5%。由此可以得出结论,产业发展带动贫困户增收的效果还是比较显著的,但与就业扶贫的效果相比,有些乏力。

四是金融帮扶效果不明显。统计数据显示,累计只有2.06%的建档立卡贫困户享受了金融扶贫政策,帮扶力度还有待加强。实地走访调研发现,村干部和贫困户普遍认为,申请小额信贷发展产业的手续比较繁琐、准入门槛也比较高。少数贫困户也有一种错误的观点,认为贫困户发展产业应该获得无偿的资金扶持,小额信贷这种需要还款的模式,他们觉得很有压力。贫困户这种“等靠要”和不想还款的想法,金融机构是有顾虑的,因为他们要防范扶贫信贷风险,必须把不良贷款减少到最低限度。农业保险能够有效控制农业生产的风险,但很多贫困户对农业保险相关政策认识不足,且因为他们种养殖规模相对较小,办理农业保险的主动性不强;这使得灾害发生之后,只有少数贫困户能够得到农业保险的助力。

(二)巩固拓展脱贫攻坚成果、高质量实施乡村振兴战略的对策建议

一是完善贫困边缘人口帮扶政策防范返贫致贫风险。这里所指的贫困边缘人口,包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户,以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户。贫困边缘人口的问题,是相对贫困的问题;截至2020年底,绝对贫困已经消除,下一步巩固拓展脱贫攻坚成果的任务,一方面是防止边缘户返贫,另一方面还要加大帮扶力度解决相对贫困的问题。有劳动能力、有产业发展意愿的边缘户,要引导他们发展种养殖等特色产业,争取落实项目资金、技术、防疫、农业保险、农产品销售等方面的帮扶政策。具备一定的技术、有就业意愿的边缘户,要加强技能培训,提高就业能力,村集体和驻村工作队可帮助联系工作。要在村级层面探索边缘人口帮扶模式,村里的集体产业可优先给脱贫户和贫困边缘户提供就业岗位,逢年过节继续对边缘户开展慰问活动。边缘户家中有人患重病、长期慢性病的,可以采取享受健康扶贫政策或类似政策,也可以通过购买商业医疗保险的方式进行帮扶。边缘户家庭子女接受义务教育符合资助条件的,在一定时期内或通过一年一议的方式,由教育主管部门统一纳入教育资助范围,参照以前建档立卡贫困户标准,享受有关教育资助政策。边缘户唯一住房成为危房的,参照建档立卡贫困户标准安排危房改造项目,或由户主先进行危改,然后给予一次性补贴措施。对因特殊原因造成阶段性困难的贫困边缘户,每年给予一定数额临时救助金补助,临时救助金要做到专款专用,专账核算。资金使用情况实行区、街(乡镇)、村三级公开,并纳入扶贫资金审计范围。通过调查重点了解因病、因学、因灾出现困难的家庭,及时采取针对性帮扶措施,防止问题越来越大。要强化动态管理,发现边缘户困难已经解决、收入增长较多的,要及时进行审核;符合退出条件的,减少或停止相应的帮扶措施。

二是提升产业带动能力促进乡村可持续发展。发展乡村产业是稳固脱贫基础的重要抓手,有利于发展农村经济、提高农民收入、创造就业岗位,也是接下来全面推进乡村振兴的重要根基,是解决农村一切问题的前提。精准扶贫政策实施以来,产业扶贫带动贫困村集体经济发展、贫困户增收的成效比较显著,但比之就业扶贫的效果还有所欠缺。2021年开始,原来的贫困村全部成为脱贫村,但产业帮扶政策仍需延续,脱贫村要抢抓机遇,充分发掘自身特色资源,引导农业产业化龙头企业与脱贫村合作创建绿色优质农产品、原料基地。引导脱贫村与农贸市场、物流配送中心、商品采购中心、大型特产超市、电商平台对接。通过美丽乡村建设和村塆环境整治,提升乡村休闲游品质,人居环境有优势的地方可探索建立康复疗养和健康养生养老基地。农村服务业要加强管理,规范服务流程,完善服务设施,提升质量和水平。要完善脱贫村信息网络基础设施,健全脱贫村物流快递等电商终端服务,为绿色有机食品、特色用品、民俗制品提供进城直通车。以市场为导向、优惠政策为激励,引导农村优秀人才创新创业。大力发展农产品就地就近初加工,对进村落户的农产品加工企业进一步减税降费、减租降息,确保各项纾困措施直达加工企业、直达脱贫村。支持家庭农场和农民专业合作社大力发展农产品产地初加工,从政策层面提供多种补贴、低息和贴息贷款,在设施用地、加工用水、用电等方面给予适当优惠。

三是提高金融帮扶效果增强乡村振兴动力。要拓宽各类资金渠道,破解乡村振兴资金来源不多、总量不足的难题。保障财政优先支持乡村和农业发展,明确市、区、镇各级财政的事权与支出责任,在乡村基础设施建设、农民集中居住、公共服务水平提升等薄弱环节加大财政资金的投入力度,完善涉农资金统筹整合长效机制,强化财政资金使用目标考核和监督管理。引导社会资金参与乡村振兴,发挥财政投入引领作用,支持以市场化方式设立乡村振兴基金;撬动金融资本、社会力量参与,重点支持乡村产业发展,推动落实市属重点国企立足自身资源优势,结合乡村自然禀赋,积极参与乡村振兴示范村建设;优化乡村地区营商环境,广泛吸引外资、民资等社会力量参与乡村振兴;制定完善工商资本参与乡村振兴的负面清单和管理办法。加大金融支农力度,深入推进银行业农村金融服务专业化体制机制建设,鼓励证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融资源聚焦服务乡村振兴,加快农村金融产品和服务方式创新,推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品;健全农村金融风险缓释机制,加快完善“三农”融资担保体系;结合农村集体产权制度改革,探索农村集体资产股权融资方式。发挥农业保险助力乡村振兴的作用,通过精准宣传让农业保险法规政策深入人心,让农户认识到参保的益处,自愿参加保险;同时要探索保费分摊模式,脱贫户购买农业保险的,由市、区、街给予一定的财政补贴;保险公司在灾情过后,要做到准确勘察、简化程序、精准兑现。

注释:

[1]夏海军、卫夏青、秦国伟:《脱贫攻坚中第三方评估的引入探索与推进策略》,《开发研究》,2017年第6期。

[2]马国方、马金书:《云南省精准扶贫工作成效第三方评估实证研究》,《中共云南省委党校学报》,2019年第3期。

[3]王志立:《精准扶贫中第三方参与评估的优势、困境及突破》,《学习论坛》,2018年第5期。

[4]王莉莉、乔薇:《脱贫成效第三方机构评估中的问题及其机制优化》,《河北大学学报》(哲学社会科学版),2021年第3期。

[5]侯莎莎:《精准视阈下的贫困户脱贫绩效评估》,《甘肃社会科学》,2017年第2期。

[6]刘学敏:《精准脱贫考核评估机制的关键议题》,《改革》,2017年第10期。

[7]辛强:《政府巩固脱贫攻坚的绩效评估指标体系试构建——基于防范返贫成效可持续的隐忧》,《现代交际》,2020年第10期。

[8]王造兰:《广西贫困地区精准扶贫实施过程成效评估问题研究》,《改革与战略》,2018年第6期。

[9]周海燕:《河南省R县D村精准扶贫绩效评价研究》,南京理工大学2019年博士论文。

[10]张琦:《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接:基于贫困治理绩效评估的视角》,《贵州社会科学》,2021年第1期。

[11]王迪、薛选登:《脱贫户返贫风险评估及防控体系构建研究》,《洛阳师范学院学报》,2021年第1期。

[12]曹子淳等:《“后脱贫时代”返贫风险评估与保险防贫对策探究》,《中国保险》,2021年第1期。

[13]刘照润清:《脱贫摘帽县农户经济发展质量评估——以陕西省合阳县为例》,《山西农经》,2021年第4期。

作者简介:朱哲学,武汉市社会科学院副研究员,湖北武汉,430019。

(责任编校:杨思奇)

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